國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定

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國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定
國發(fā)[2005]38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構:

當今，各地區和有關(guān)部門(mén)按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的部署和要求，以確保企業(yè)離退休人員基本養老金按時(shí)足額發(fā)放為中心，努力擴大基本養老保險覆蓋范圍，切實(shí)加強基本養老保險基金征繳，積極推進(jìn)企業(yè)退休人員社會(huì )化管理服務(wù)，各項工作取得明顯成效，為促進(jìn)改革、發(fā)展和維護社會(huì )穩定發(fā)揮了重要作用。但是，隨著(zhù)人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現行企業(yè)職工基本養老保險制度還存在個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有做實(shí)、計發(fā)辦法不盡合理、覆蓋范圍不夠廣泛等不適應的問(wèn)題，需要加以改革和完善。為此，在充分調查研究和總結東北三省完善城鎮社會(huì )保障體系試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，國務(wù)院對完善企業(yè)職工基本養老保險制度作出如下決定。

具體內容

一、完善企業(yè)職工基本養老保險制度的指導思想和主要任務(wù)。以鄧小平理論和"三個(gè)代表"重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的要求，統籌考慮當前和長(cháng)遠的關(guān)系，堅持覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，完善政策，健全機制，加強管理，建立起適合我國國情，實(shí)現可持續發(fā)展的基本養老保險制度。主要任務(wù)是:確保基本養老金按時(shí)足額發(fā)放，保障離退休人員基本生活;逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，完善社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本制度;統一城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參保繳費政策，擴大覆蓋范圍;改革基本養老金計發(fā)辦法，建立參保繳費的激勵約束機制;根據經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定基本養老金水平;建立多層次養老保險體系，劃清中央與地方、政府與企業(yè)及個(gè)人的責任;加強基本養老保險基金征繳和監管，完善多渠道籌資機制;進(jìn)一步做好退休人員社會(huì )化管理工作，提高服務(wù)水平。

二、確保基本養老金按時(shí)足額發(fā)放。要繼續把確保企業(yè)離退休人員基本養老金按時(shí)足額發(fā)放作為首要任務(wù)，進(jìn)一步完善各項政策和工作機制，確保離退休人員基本養老金按時(shí)足額發(fā)放，不得發(fā)生新的基本養老金拖欠，切實(shí)保障離退休人員的合法權益。對過(guò)去拖欠的基本養老金，各地要根據《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好補發(fā)拖欠基本養老金和企業(yè)調整工資工作的通知》要求，認真加以解決。

三、擴大基本養老保險覆蓋范圍。城鎮各類(lèi)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養老保險。當前及今后一個(gè)時(shí)期，要以非公有制企業(yè)、城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參保工作為重點(diǎn)，擴大基本養老保險覆蓋范圍。要進(jìn)一步落實(shí)國家有關(guān)社會(huì )保險補貼政策，幫助就業(yè)困難人員參保繳費。城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個(gè)人賬戶(hù)，退休后按企業(yè)職工基本養老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養老金。

四、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，積累基本養老保險基金，是應對人口老齡化的重要舉措，也是實(shí)現企業(yè)職工基本養老保險制度可持續發(fā)展的重要保證。要繼續抓好東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)工作，抓緊研究制訂其他地區擴大做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的具體方案，報國務(wù)院批準后實(shí)施。國家制訂個(gè)人賬戶(hù)基金管理和投資運營(yíng)辦法，實(shí)現保值增值。

五、加強基本養老保險基金征繳與監管。要全面落實(shí)《社會(huì )保險費征繳暫行條例》的各項規定，嚴格執行社會(huì )保險登記和繳費申報制度，強化社會(huì )保險稽核和勞動(dòng)保障監察執法工作，努力提高征繳率。凡是參加企業(yè)職工基本養老保險的單位和個(gè)人，都必須按時(shí)足額繳納基本養老保險費;對拒繳、瞞報少繳基本養老保險費的，要依法處理;對欠繳基本養老保險費的，要采取各種措施，加大追繳力度，確保基本養老保險基金應收盡收。各地要按照建立公共財政的要求，積極調整財政支出結構，加大對社會(huì )保障的資金投入。

基本養老保險基金要納入財政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，嚴禁擠占挪用。要制定和完善社會(huì )保險基金監督管理的法律法規，實(shí)現依法監督。各省、自治區、直轄市人民政府要完善工作機制，保證基金監管制度的順利實(shí)施。要繼續發(fā)揮審計監督、社會(huì )監督和輿論監督的作用，共同維護基金安全。

六、改革基本養老金計發(fā)辦法。為與做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)相銜接，從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶(hù)的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個(gè)人繳費形成，單位繳費不再劃入個(gè)人賬戶(hù)。同時(shí)，進(jìn)一步完善鼓勵職工參保繳費的激勵約束機制，相應調整基本養老金計發(fā)辦法。

《國務(wù)院關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)實(shí)施后參加工作、繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿(mǎn)15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金組成。退休時(shí)的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿(mǎn)1年發(fā)給1%.個(gè)人賬戶(hù)養老金月標準為個(gè)人賬戶(hù)儲存額除以計發(fā)月數，計發(fā)月數根據職工退休時(shí)城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

國發(fā)[1997]26號文件實(shí)施前參加工作，本決定實(shí)施后退休且繳費年限累計滿(mǎn)15年的人員，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，再發(fā)給過(guò)渡性養老金。各省、自治區、直轄市人民政府要按照待遇水平合理銜接、新老政策平穩過(guò)渡的原則，在認真測算的基礎上，制訂具體的過(guò)渡辦法，并報勞動(dòng)保障部、財政部備案。

本決定實(shí)施后到達退休年齡但繳費年限累計不滿(mǎn)15年的人員，不發(fā)給基礎養老金;個(gè)人賬戶(hù)儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關(guān)系。

本決定實(shí)施前已經(jīng)離退休的人員，仍按國家原來(lái)的規定發(fā)給基本養老金，同時(shí)執行基本養老金調整辦法。

七、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國務(wù)院適時(shí)調整企業(yè)退休人員基本養老金.各地根據本地實(shí)際情況提出具體調整方案，報勞動(dòng)保障部、財政部審批后實(shí)施。

八、加快提高統籌層次。進(jìn)一步加強省級基金預算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度。在完善市級統籌的基礎上，盡快提高統籌層次，實(shí)現省級統籌，為構建全國統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和促進(jìn)人員合理流動(dòng)創(chuàng )造條件。

九、發(fā)展企業(yè)年金。為建立多層次的養老保險體系，增強企業(yè)的人才競爭能力，更好地保障企業(yè)職工退休后的生活，具備條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金。企業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行管理和運營(yíng)。要切實(shí)做好企業(yè)年金基金監管工作，實(shí)現規范運作，切實(shí)維護企業(yè)和職工的利益。

十、做好退休人員社會(huì )化管理服務(wù)工作。要按照建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會(huì )保障體系的要求，繼續做好企業(yè)退休人員社會(huì )化管理工作。要加強街道、社區勞動(dòng)保障工作平臺建設，加快公共老年服務(wù)設施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設，條件具備的地方，可開(kāi)展老年護理服務(wù)，興建退休人員公寓，為退休人員提供更多更好的服務(wù)，不斷提高退休人員的生活質(zhì)量。

十一、不斷提高社會(huì )保險管理服務(wù)水平。要高度重視社會(huì )保險經(jīng)辦能力建設，加快社會(huì )保障信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設步伐，建立高效運轉的經(jīng)辦管理服務(wù)體系，把社會(huì )保險的政策落到實(shí)處。各級社會(huì )保險經(jīng)辦機構要完善管理制度，制定技術(shù)標準，規范業(yè)務(wù)流程，實(shí)現規范化、信息化和專(zhuān)業(yè)化管理。同時(shí)，要加強人員培訓，提高政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

完善企業(yè)職工基本養老保險制度是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的重要內容，事關(guān)改革發(fā)展穩定的大局。各地區和有關(guān)部門(mén)要高度重視，加強領(lǐng)導，精心組織實(shí)施，研究制訂具體的實(shí)施意見(jiàn)和辦法，并報勞動(dòng)保障部備案。勞動(dòng)保障部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強指導和監督檢查，及時(shí)研究解決工作中遇到的問(wèn)題，確保本決定的貫徹實(shí)施。

本決定自發(fā)布之日起實(shí)施，已有規定與本決定不一致的，按本決定執行。

國務(wù)院

二00五年十二月三日[1]

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文件解讀

問(wèn):為什么要完善企業(yè)職工基本養老保險制度?

答:隨著(zhù)人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現行企業(yè)職工基本養老保險制度逐漸顯現出一些與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展不相適應的問(wèn)題。主要表現在:覆蓋范圍不夠廣泛，大量城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員還沒(méi)有參保;養老保險個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有做實(shí)，未能真正實(shí)現部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化對基金的需求;養老金計發(fā)辦法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機制;基本養老金調整機制還不健全，養老金總體水平還不高;統籌層次比較低，多數地區還沒(méi)實(shí)行省級統籌，基金調劑能力弱;企業(yè)年金發(fā)展滯后，多層次的養老保障體系還沒(méi)建立起來(lái)。這些都影響到制度的平穩運行和可持續發(fā)展，亟待進(jìn)一步改革和完善。完善企業(yè)職工基本養老保險制度是全面建設小康社會(huì )和應對人口老齡化形勢的需要，對于維護改革發(fā)展穩定大局、構建和諧社會(huì )具有十分重要的意義。

問(wèn):這次完善養老保險制度的政策是如何形成的?

答:養老保險是社會(huì )保障中最重要的制度，涉及面廣，資金規模大，收支平衡周期長(cháng)，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展影響深遠。《決定》的發(fā)布實(shí)施是經(jīng)過(guò)充分論證，慎重決策的。一是進(jìn)行了廣泛的調研。當今，為確保出臺政策的穩妥，各級勞動(dòng)保障部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了大量的調查研究。同時(shí)，還進(jìn)行了課題研究和測算論證，廣泛征求了國內外專(zhuān)家的意見(jiàn)。二是經(jīng)過(guò)東北三省試點(diǎn)實(shí)踐的檢驗。2001年以來(lái)，東北三省相繼開(kāi)展了以完善養老保險制度為主要內容的試點(diǎn)工作。通過(guò)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)、改革養老金計發(fā)辦法等實(shí)踐，就轉變養老保險籌資模式，建立激勵約束機制等進(jìn)行了有益的探索，為在全國范圍內完善養老保險制度提供了寶貴經(jīng)驗。三是國務(wù)院廣泛征求意見(jiàn)。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導高度重視完善養老保險制度工作，國務(wù)院領(lǐng)導同志多次聽(tīng)取有關(guān)方面的匯報，親自參加調研，指導完善方案的制定工作。

問(wèn):這次完善企業(yè)職工基本養老保險制度的內容有哪些?

答:這次完善企業(yè)職工基本養老保險制度的主要內容包括:一是繼續確保基本養老金按時(shí)足額發(fā)放，保障離退休人員基本生活。各地不得發(fā)生新的拖欠，對過(guò)去拖欠的基本養老金，由各地逐步予以補發(fā)。二是統一城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參保繳費政策，落實(shí)社會(huì )保險補貼政策，以非公有制企業(yè)、城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參保為重點(diǎn)，擴大基本養老保險覆蓋范圍。三是逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，完善社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，實(shí)現由現收現付制向部分積累制的轉變。制定個(gè)人賬戶(hù)基金管理和投資運營(yíng)辦法，實(shí)現保值增值。四是改革基本養老金計發(fā)辦法，將繳費時(shí)間長(cháng)短和數額多少與待遇水平掛鉤，建立參保繳費的激勵約束機制。五是建立養老金的正常增長(cháng)機制，適時(shí)調整基本養老金水平。六是積極發(fā)展企業(yè)年金，建立多層次的養老保障體系，提高退休人員的養老保障水平。七是加強基本養老保險基金征繳，做到基本養老保險費應收盡收，加大財政投入，完善多渠道籌資機制。強化社會(huì )保險基金監管。八是提高統籌層次，增強基本養老保險基金的抗風(fēng)險能力。九是進(jìn)一步做好退休人員社會(huì )化管理服務(wù)工作，不斷提高退休人員的生活質(zhì)量。十是加強社會(huì )保險經(jīng)辦能力建設，實(shí)行規范化、信息化和專(zhuān)業(yè)化管理。

問(wèn):為什么要逐步做實(shí)養老保險個(gè)人賬戶(hù)?

答:一是有利于實(shí)現部分積累的制度模式。黨的十四屆三中全會(huì )確定我國基本養老保險實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的制度，目標是實(shí)現基金的部分積累，也就是說(shuō)，統籌基金現收現付，用于互助共濟;個(gè)人賬戶(hù)基金實(shí)行積累，用于職工個(gè)人未來(lái)養老。但在實(shí)際運行中，由于養老保險沒(méi)有資金積累，而退休人員越來(lái)越多，為了確保養老金當期發(fā)放，不得不動(dòng)用本應留作積累的個(gè)人賬戶(hù)基金。這樣既不利于養老保險制度的穩健運行，也會(huì )影響將來(lái)養老金的按時(shí)足額發(fā)放。要真正實(shí)現部分積累的制度模式，就必須做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。

二是有利于應對人口老齡化的挑戰。為應對人口老齡化程度高峰的到來(lái)，必須及早進(jìn)行基金準備，以承接老齡化高峰時(shí)養老金支付的壓力，屆時(shí)如果僅靠當期征繳和財政補助將難以為繼。

三是有利于促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)。參保人員因個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有做實(shí)，養老保險關(guān)系的轉移受到影響，制約了勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。做實(shí)基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)后，個(gè)人賬戶(hù)基金具有可攜帶性，參保人員工作變動(dòng)時(shí)完全可以帶著(zhù)做實(shí)了的賬戶(hù)走，從而有利于參保人員流動(dòng)。

當前，我國國民經(jīng)濟持續快速發(fā)展，財政收入大幅度增加，養老保險基金征繳收入也逐年穩步增長(cháng)，經(jīng)過(guò)東北三省試點(diǎn)的檢驗。這些都為做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)創(chuàng )造了良好條件。

問(wèn):為什么要改革基本養老金計發(fā)辦法?

答:計發(fā)辦法是養老保險制度的關(guān)鍵環(huán)節，涉及廣大參保人員的切身利益。按照現行計發(fā)辦法，繳費滿(mǎn)15年以上的，基礎養老金按當地職工上一年度平均工資的20%計發(fā)，個(gè)人賬戶(hù)養老金按賬戶(hù)儲存額的1/120計發(fā)。這種辦法存在兩個(gè)問(wèn)題:一是缺乏參保繳費的激勵約束機制。繳費15年以上的參保人員多繳不能多得，不符合社會(huì )保險權利與義務(wù)相對應的原則，而改革后按照新的計發(fā)辦法，多繳就能夠多得。在老辦法下，還有少數人繳費滿(mǎn)15年后就不愿繳費了。二是不符合退休人員實(shí)際情況。目前我國退休人員退休后的平均余命在25年以上，而按現行計發(fā)辦法個(gè)人賬戶(hù)儲存額領(lǐng)取10年后就領(lǐng)完了。因此，這種不夠合理的辦法應當予以改變。按照新的基本養老金計發(fā)辦法，參保人員每多繳一年增發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)，上不封頂，有利于形成"多工作、多繳費、多得養老金"的激勵約束機制，而且這樣也更加符合退休人員平均余命的實(shí)際情況。

問(wèn):為什么要建立基本養老金調整機制?

答:退休人員養老金水平不僅取決于退休時(shí)計發(fā)的數額，還要隨國家基本養老金水平的調整而增加。計發(fā)辦法只是計算確定了參保人員退休時(shí)的養老金待遇水平，而參保人員退休后平均還要生活25年以上，需要分享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果。因此，必須建立基本養老金的正常調整機制。《決定》明確規定，根據職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國務(wù)院適時(shí)調整企業(yè)退休人員基本養老金水平，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業(yè)在崗職工平均工資年增長(cháng)率的一定比例，各地根據本地實(shí)際情況提出具體調整方案。

問(wèn):為什么要提高統籌層次?

答:提高統籌層次主要出于以下考慮:一是增強互濟功能。養老保險制度以"大數法則"為基礎，只有實(shí)現較大范圍的統籌，才能提高抵御風(fēng)險的能力，確保養老金發(fā)放。二是便于人員流動(dòng)。提高統籌層次，能夠在更大范圍內實(shí)現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，加大基金調劑功能，消除參保職工跨地區流動(dòng)的障礙。三是有利于提高管理水平。通過(guò)減少管理環(huán)節和管理層次，可以實(shí)現集中管理，降低基金分散管理的風(fēng)險。在推行省級統籌的過(guò)程中，要注意調動(dòng)市縣的積極性，建立有效的省市縣三級責任分擔機制，做到責任明確，各盡其職。

問(wèn):為什么要發(fā)展企業(yè)年金?

答:企業(yè)年金是多層次養老保險體系的重要組成部分，是在國家政策指導下，企業(yè)和職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自愿建立的補充養老保險制度。發(fā)展企業(yè)年金對完善社會(huì )保障體系，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，提高退休人員生活水平具有重要作用。

一是有利于完善多層次的養老保險制度。近幾年來(lái)，基本養老保險制度逐步實(shí)施，對保證企業(yè)退休人員養老金發(fā)放，促進(jìn)企業(yè)改革，維護社會(huì )穩定，發(fā)揮了重要作用。但從國際經(jīng)驗來(lái)看，除建立基本養老保險制度外，還應該大力發(fā)展企業(yè)年金作為基本養老保險制度的補充，形成多層次的養老保險制度。

二是可以更好地保障企業(yè)退休人員的生活。基本養老保險只能保障退休人員的基本生活，替代率一般在50%到60%。建立企業(yè)年金和完善多層次保障體系，可以將養老金的替代率提高到80%左右，進(jìn)一步提高退休人員的生活水平。

三是增強企業(yè)的人才競爭能力。在現代企業(yè)制度下，企業(yè)之間的競爭，實(shí)質(zhì)上就是人才的競爭。企業(yè)為增強自身的凝聚力，不僅要靠職工在職期間的優(yōu)厚報酬吸引優(yōu)秀人才，還要著(zhù)眼長(cháng)遠靠退休后可享受的待遇留住人才。

四是有利于促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和資本市場(chǎng)發(fā)育。企業(yè)年金基金實(shí)行完全積累模式，企業(yè)年金形成的基金積累，需要通過(guò)投資運營(yíng)實(shí)現保值增值。在這一過(guò)程中，企業(yè)年金基金就可以用于國家經(jīng)濟建設。同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行管理和運營(yíng)，也有利于我國資本市場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)現企業(yè)年金基金、經(jīng)濟發(fā)展、資本市場(chǎng)的相互促進(jìn)和良性互動(dòng)。[2]